Ko je ovde suveren?

Postoje ipak određene društvene situacije koje su po svom karakteru takve da je njihovo rešavanje u najboljem slučaju otežano, a u najgorem slučaju nemoguće, u uslovima strogog poštovanja vrednosti vladavine prava. Kada je opstanak društvene zajednice u pitanju, deluje neophodno da se privremeno odstupi od ličnih prava i sloboda garantovanih najvišim pravnim aktima, kako bi se opasnost po zajednicu uklonila. Prerogativ delovanja izvan okvira koji su pravom postavljeni pripada državnoj vlasti, za koju smatramo da je najpozvanija da ukloni opasnost koja preti zajednici. Zakonodavna vlast, sa naizgled beskrajnom deliberacijom i strančarenjem u vezi sa svim, često i trivijalnim, pitanjima, i sudska vlast sa strogim poštovanjem slova zakona i pravila postupka, konstrukciono su nepodobne da otklone stanje opasnosti. Zbog toga se u tradiciji mišljenja koja baštini vrednost vladavine prava o vanrednom stanju misli u kategorijama ovlašćenja izvršne vlasti da preduzme mere koje su neophodne da bi se obezbedio opstanak zajednice nauštrb vrednosti vladavine prava.

S obzirom na činjenicu da se u vanrednom stanju predstavnicima izvršne vlasti poveravaju značajna ovlašćenja koja im redovno ne pripadaju, nije neophodno poznavanje istorije ili pasionirano gledanje Star Wars filmova, da bi se naslutilo zašto su vanredna stanja opasna po zajednicu, bar onoliko koliko su neophodna. Tendencija zloupotrebe dovela je do toga da većina najviših pravnih akata u savremenim demokratija izričito i relativno detaljno reguliše (I) postupak proglašenja vanrednog stanja, (II) mere koje se u toku vanrednog stanja mogu doneti i (III) vremensko trajanje vanrednog stanja. Ustav Republike Srbije se svrstava u ustave u koje su integrisane istorijske i teorijske pouke o opasnosti, te su njegovo proglašenje, odvijanje i trajanje regulisani izričito i relativno detaljno.

Proglašenje

Ustav Republike Srbije iz 2006. godine pravila koja regulišu vanredno stanje smešta u deo naslovljen Ustavnost i zakonitost. Položaj pravila o vanrednom stanju u okviru sistematike Ustava nagoveštava naum ustavotvorca da se proglašenje vanrednog stanja, njegovo trajanje i mere koje se tokom vanrednog stanja donose zadrže u pravnim okvirima. U prilog postojanja tog nauma govori i ustavno određenje primarnog nosioca prava na proglašenje vanrednog stanja i donošenja mera u toku vanrednog stanja. Prvi stav člana 200 kaže: “Kada javna opasnost ugrožava opstanak države ili građana, Narodna skupština proglašava vanredno stanje”. Izuzetno od člana 200, stava 1, u stavu 5 istog člana propisuje se sledeće “Kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju vanrednog stanja donose zajedno predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, pod istim uslovima kao i Narodna skupština”.

U Srbiji je vanredno stanje proglašeno 15. marta odlukom (Službeni glasnik 29/2020-3) predsednika republike Aleksandra Vučića, predsednice Narodne skupštine Maje Gojković i predsednice Vlade Ane Brnabić. Šta je dovelo do nemogućnosti skupštine da se sastane i da donese odluku o proglašenju vanrednog stanja? Zvanični razlog koji se od strane predstavnika zakonodavne i izvršne vlasti navodi u prilog tome da skupština nije bila u mogućnosti da se sastane, jeste 1) činjenica postojanja epidemiološke situacije i 2) preporuka da se ne sazivaju i ne održavaju skupovi više od 50 ljudi.

1. Faktička nemogućnost sastajanja odnosi se na okolnosti u kojima se nalazi javno zdravlje u Srbiji. Pandemija virusa COVID-19 onemogućava predstavnike građana da se sastanu. Iz svega što smo u trenutku proglašenja vanrednog stanja znali, i iz svega što znamo sada, epidemiološka situacija je takva da se ne može tvrditi da postoji bilo kakva ozbiljnija faktička prepreka sastajanju Narodne skupštine. Pretpostavljam da bi se ta prepreka, kada bi postojala, odnosila slično ili isto i na zakonodavna tela ostalih evropskih država koje su pogođene epidemijom virusa. Čini se ipak, da je samo Narodnoj skupštini nemoguće da se sastane, dok, primera radi, britanski, portugalski, italijanski , španski parlament redovno zasedaju i izjašnjavaju se o merama izvršne vlasti za suzbijanje pandemije.
2. Drugi osnov za zaobilaženje skupštine prilikom uvođenja vanrednog stanja još je slabiji. Oni koji su pomnije pratili pravni razvoj situacije pre proglašenja vanrednog stanja, sećaju se da je 12. marta 2020. godine ministar zdravlja Vlade RS doneo, na osnovu Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, Naredbu o zabrani okupljanja u Republici Srbiji na javnim mestima u zatvorenom prostoru (Službeni glasnik RS, br. 25/2025). Tom naredbom ministra zabranjena su sva okupljanja više od 100 ljudi u zatvorenim prostorima. Do trenutka proglašenja vanrednog stanja ministar zdravlja će doneti još jednu naredbu kojom se smanjuje broj ljudi koji se mogu okupiti na zatvorenom prostoru sa 100 na 50. Preporuke i naredbe ne predstavljaju faktičku prepreku za sastajanje skupštine, pa je jedino moguće tumačenje izjava zvaničnika to da mogu postojati i pravne prepreke za sastajanje skupštine. Ustav republike Srbije, pak, narodnu skupštinu određuje kao najviše predstavničko telo i nosioca ustavotvorne i zakonodavne vlasti (član 98), pri čemu se suverenost koja potiče od građana vrši preko slobodno izabranih predstavnika građana (član 2) – članova Narodne skupštine. Tvrdnja da bilo čija preporuka, ili da naredba jednog ministra mogu pravno onemogućiti Narodnu skupštinu da se sastane, nije mnogo različita od tvrdnje da su banke dužne da se zatvore zbog toga što bih ovog meseca rado izbegao plaćanje rate za kredit. Naviše predstavničko telo u jednoj demokratskoj zemlji može biti pravno ograničeno isključivo ustavom te zemlje ili ekvivalentnim aktom.

Ako slovo Ustava nije dovoljan argument u prilog tvrdnji da je Narodna skupština i uopšte i u ovoj konkretnoj situaciji nosilac nadležnosti za proglašenje vanrednog stanja, te da ta nadležnost samo izuzetno, u uslovima faktičke nemogućnosti, pripada predsednici Vlade, predsednici skupštine i predsedniku Republike, nije zgoreg da se podsetimo načina ka koji je Ustav iz 2006. godine izmenjen u odnosu na ustav iz 1990. godine u pogledu pravila koja regulišu vanredno stanje. Članom 83, tačkom 1, stavom 8 ranijeg Ustava, Predsedniku Srbije poverena je nadležnost da na predlog Vlade proglasi vanredno stanje i donosi akte za preduzimanje mera u vezi s vanrednim stanjem. Sve odredbe o vanrednom stanju sadržane u Ustavu iz 2006. godine, proizvod su svesnog napora ustavotvorca da se stanja državne nužde uvedu u ustavne okvire u kojima će Narodna skupština ostati nosilac suverenosti kako prilikom proglašenja tako i u toku njegovog trajanja.

Mere

Načinom proglašenja vanrednog stanja generisan je i način donošenja mera kojima se ograničavaju ljudska prava i slobode. Usled navodne nemogućnosti sastajanja skupštine, mere donosi Vlada uz supotpis Predsednika Srbije na osnovu člana 200, stava 6 Ustava. Za razliku od prethodnih ustavnih rešenja, Ustav iz 2006. godine izričito utvrđuje koje su to mere koje Narodna skupština, tj. Vlada uz supotpis predsednika, mogu usvojiti u vanrednom stanju, propisujući tri ključna ograničenja:

1. Prvo ograničenje koje Ustav propisuje sadržano je u članu 200, stavu 4. Njime se Narodna skupština, tj. Vlada ovlašćuju da propišu mere kojima se odstupa od ostalih ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava. Ni Skupštini, ni Vladi uz supotpis predsednika, Ustavom nije omogućeno da propisuju mere kojima se odstupa od bilo kog drugog dela Ustava. Ustavna pravila o građanskoj suverenosti, vladavini prava, podeli vlasti, nezavisnosti sudske vlasti i potčinjenosti vlasti Ustavu i zakonu, pokrajinskoj autonomiji i lokalnoj samoupravi ne mogu biti predmet ograničenja. Ograničenjima u toku vanrednog stanja ne podležu ni pravila koja regulišu ekonomsko uređenje i javne finansije (članovi 82 – 99), pravila kojima se ustanovljavaju nadležnosti Republike Srbije (član 97), pravila kojima se uređuje vlast (članovi 98-165), pravila koja se tiču Ustavnog suda (članovi 166-175), pravila o teritorijalnom uređenju (176-193) kao ni pravila koja regulišu ustavnost i zakonitost (194-202) i promenu ustava (203-205). Ukratko, u svim stvarima koje se ne tiču privremenog i proporcionalnog ograničenja ljudskih prava, Vlada je dužna da deluje u ustavno i zakonski propisanim okvirima. Hiperprodukcija uredbi koja je očekivana u vanrednom stanju, kojima Vlada izlazi iz okvira svojih ustavnih i zakonskih nadležnosti, pod univerzalnim izgovorom supotpisa predsednika u jednom trenutku će morati da prođe ozbiljnu trijažu.
2. Drugo ključno ograničenje u toku vanrednog stanja tiče se izričito pobrojanih prava koja se merama Narodne skupštine ili Vlade uz supotpis predsednika ne mogu ograničiti ni za vreme vanrednog stanja. U članu 202 stav 4 Ustav izričito zabranjuje odstupanja od pojedinih, izričito pobrojanih i Ustavom zajemčenih prava u toku vanrednog i ratnog stanja. Insistiranje pravnika da u svakoj prilici što iscrpnije popišu sva prava koja su po Ustavu nedodirljiva čak i u toku vanrednog stanja, prestaje da zamara i postaje gorući dnevnopolitički problem tek onda kada se, primera radi, Uredbom o prekršaju za kršenje naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji republike Srbije (Službeni glasnik RS br. 29/2020) ograniči neko pravo, na primer, pravo iz stava 4 člana 34, tako što se propiše da se za isto delo može odgovarati i krivično i prekršajno uprkos ustavnoj zabrani.
3. Treći mehanizam koji Ustav predviđa kao ograničenje koje se Narodnoj skupštini ili Vladi, uz supotpis predsednika, postavlja i za vreme vanrednog stanja, sadržano je već u članu 20, stavu 3. Njime se svi državni organi upućuju na obavezu prilikom bilo kog ograničenja prava “da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničavanja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava”. Ni ona prava koja su podložna ograničenju nije, dakle, moguće ograničavati u proizvoljnoj meri, već samo u “obimu u kojem je to neophodno” (član 202 stav 1), uz zabranu mera koje dovode do razlikovanja na osnovu “rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili društvenog porekla” (član 202 stav 3). Isključimo li srazmernost iz razmatranja mera koje se uvode radi zaštite nečije bezbednosti, ništa nas ne sprečava da i u redovnim okolnostima zabranimo saobraćaj zbog broja saobraćajnih udesa, sport zbog potencijalno vandalskog ponašanja navijača, brakove zbog mogućnosti nasilja u porodici i tako u nedogled.

Srazmernost i nedodirljivost suštine individualnih prava bile su, očekivano, prva žrtva mera preduzetih za suzbijanje epidemije. Ostavimo li po strani sve formalne nedostatke Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja, ostaje nam teško svarljiv argument da se osobe starije od 65 godina mogu zaštiti od epidemije samo ako nikada ne izlaze iz svojih domova. Solidna ilustracija zadiranja u suštinu individualnih prava jeste i povučeni zaključak kojim Vlada potpuno centralizuje informiranje javnosti o broju obolelih, uz sankcionisanje neovlašćenog pružanja informacija, praćeno pritvaranjem novinara koji su izveštavali o uslovima u zdravstvenim ustanovama.

Prestanak

U nadležnosti je Narodne skupštine, tj. predsednika RS, predsednice Narodne skupštine i predsednice Vlade da odluče o tome da li su ispunjeni uslovi za proglašenje vanrednog stanja i da li su prestali da postoje ti uslovi, te da vanredno stanje treba da prestane. Tendencija vanrednih stanja da traju značajno duže nego što je to zaista neophodno, navela je ustavotvorca da propiše i maksimalnu dužinu trajanja vanrednog stanja i time iz ruku državnih organa izuzme mogućnost njegovog beskonačnog produženja. Kada se ograničenja izvršnoj vlasti koja je preuzela proglašenje i vođenje vanrednog stanja ne pokazuju kao dovoljna da održe tu istu vlast u granicama prava, Ustav propisuje jedno, definitivno ograničenje. Kakva god epidemiološka situacija bila, vanredno stanje ne može trajati duže od 180 dana (član 200, stav 2). Sve mere koje su donete u toku vanrednog stanja, a kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava, po sili Ustava će prestati da važe najkasnije 15. septembra 2020. godine pod uslovom da 14. juna budu produžene (član 200, stav 7). Ima, naravno, naznaka da ćemo se još dugo sporiti i o ovom vremenskom ograničenju s obzirom na to da se po tekstu pojedinih uredbi, njihovo važenje izričito proteže na period koji premašuje trajanje vanrednog stanja.

Outro

Klasično liberalnо shvatanje o neophodnosti suspenzije vladavine prava u uslovima opasnosti po političku zajednicu do krajnjih logičkih konsekvenci doveo je konzervativni mislilac Karl Šmit. Ako vanredno stanje nužno podrazumeva ukidanje vladavine prava radi očuvanja života građana, subjekt koji može da proglasi vanredno stanje je, tvrdi Šmit, istovremeno i subjekt koji pravom nije ograničen. Delo Politička teologija Šmit upravo i počinje rečima: “Suveren je onaj ko odlučuje o vanrednom stanju”. Uprkos izričitom namerama ustavotvorca da državnu vlast ograniči i prilikom proglašenja vanrednog stanja i u toku njegovog trajanja, dosadašnji razvoj situacije u Srbiji pokazuje da Šmitova tvrdnja da se pravom ne može ograničiti vlast u situaciji državne nužde pokazuje razloge zbog kojih je i dalje solidan okvir za razmatranje situacija kakva je ova sa kojom smo suočeni. Teoriju ponekad iznenade situacije koje su praktično veoma očekivane. Proglašenje vanrednog stanja i mere koje se donose u toku njegovog trajanja, potvrđuju ono što svi već znamo: suverenost u Srbiji ne pripada parlamentu, niti bilo kojoj državnoj instituciji, već pripada Aleksandru Vučiću. Nakon izvesnog otklanjanja stanja nužde koje je dovelo do proglašenja vanrednog stanja, ostalim državnim institucijama i građanima ostaje da odluče da li pravno može i treba da bude tako. Dosadašnji razvoj događaja ne daje previše razloga za optimizam.

Tekst je preuzet sa mons.rs

Bojan Spaić je docent katedre za teoriju, sociologiju i filozofiju prava Pravnog fakulteta u Beogradu.